Alm. Privatisieren, Fr. Singulariser, İng. Privatization. Gerek teoride, gerek uygulamada tamâmen açıklığa kavuşturulmamış bir kavramdır. Özelleştirme, yalnız kamu iktisâdî girişimlerinin özel sektöre satışı değildir. Özelleştirme iktisâdî, mâlî, sosyal ve siyâsî sebeplerle millî ekonomi içerisinde kamu kesimi iktisâdî faâliyetlerinin sınırlandırılması veya tamâmen ortadan kaldırılmasına yönelik uygulamaların bütünüdür. Başka bir deyişle; özelleştirme, ekonomide piyasa güçlerinin hâkim olmasını sağlayacak ve devletin ekonomideki etkinliğini azaltacak iktisat politikalarını ihtivâ etmektedir.

Özelleştirmenin Gâyeleri

Özelleştirme uygulamaları, çeşitli gâyelerle yapılmaktadır. Bu gâyelerden birisi, serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmaktır. Bunun için, devletin, stratejik öneme sâhip ekonomik faâliyetler üzerindeki yasal düzenlemeleri kaldırarak, rekâbete açması gerekmektedir. Özelleştirme politikasının temel gâyesi serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek ve işlerlik kazandırmaktır. Böylece, kaynak kullanımında ve dağılımında etkinlik sağlanarak verimliliğin artacağı düşünülmektedir.

Bunun dışında, rekabeti arttırarak korunması, sermaye piyasasının geliştirilmesi, devletin ekonomideki etkinliğinin azaltılması ve devlete gelir sağlanması gibi hususlar da özelleştirme gâyeleri arasında sayılabilir. 1970-1980 yıllarını kapsayan bir araştırma, ekonomide özel sektör ağırlıklı ülkelerin kalkınma hızlarının daha yüksek oranlarda gerçekleştiğini ortaya koymuştur. Ülkemizde, İstanbul Sanâyi Odası tarafından yapılan en büyük 500 firma araştırmalarında, kamu iktisâdi girişimlerinin özel girişimlere göre oldukça verimsiz çalıştıkları tespit edilmiştir.

Bütün bunların dışında özelleştirmenin ideolojik ve politik gerçekleri vardır. Özellikle kamu kuruluşlarının hisse senedi satışı ile özel sektöre devredilmesi, toplumda özel mülkiyetin yaygınlaşmasına imkân sağlar.

Özelleştirme sonucu, devlet tekelleri yerine özel tekellerin ortaya çıkacağı ileri sürülebilir. Ancak kamu ve özel sektör işletmelerinin rekâbetinin sağlanması durumunda sözkonusu mahzur ortadan kalkmaktadır. Ayrıca pazardaki yoğun rekabet etkin çalışmayan işletmelerin, pazar paylarının ve kârlarının azalmasına sebep olmaktadır. Başka bir deyişle, piyasa disiplini özel işletmelerin performanslarını kamu işletmelerine göre geliştirmeye zorlamaktadır. Bu sebeple gâye rekâbet sağlamaktır.

Rekâbetin olmadığı durumlarda, özel işletmelerin kamu işletmelerinden daha yüksek mâliyetle çalışmaları sözkonusu olabilir. Böylece devlet monopolleri özelleştirilirken rekâbet ortamı sağlanması veya özelleştirilecek işletmelerin rekâbetin yoğun olduğu sektörlerden seçilmesi gerekmektedir.

Özelleştirme Metodları

Geniş anlamda özelleştirme metodları satış metodu, kirâlama metodu, yönetim devri, ihâle metodu, imtiyaz metodu, ortak girişim metodu, serbestleştirme olarak ifâde edilebilir.

a) Satış: Kamuoyunda sık sık sözü edilen KİT’lerin hisse senetlerinin satışı yoluyla özelleştirilmesidir. KİT’lerin özelleştirilmesi, devlete âit kuruluşların tamâmının özelleştirilmesi, kısmen devlete âit kuruluşların tamâmının özelleştirilmesi, çoğunluk hisselerinin satışıyla kısmî özelleştirme veya azınlık hisselerinin satışıyla kısmî özelleştirme şeklinde ortaya çıkabilir. KİT’lerin hisse senetleri yoluyla özelleştirilmesinde şu yöntemler uygulanabilir:

1. Hisse senetlerinin tek bir alıcıya satışı,

2. Hisse senetlerinin doğrudan doğruya halka satışı,

3. Hisse senetlerinin çalışanlara ve yöneticilere satışı,

4. Hisse senetlerinin seçilmiş finansal aracı kuruluşlara satışı,

5. Hisse senetlerinin yurt dışı sermâye piyasası aracılığıyla satışıdır.

b) Finansal kirâlama: Bu metod mülkiyet devrini öngörmediğinden, gerçek anlamda bir özelleştirme metodu değildir. Özelleştirilmesi plânlanan kamu ve iktisâdî girişimlerinin mâlî yapılarını iyileştirmek ve özelleştirmeye hazır duruma getirmek için kullanılmaktadır.

Türkiye’de finansal kirâlama kânunundan faydalanarak kamu iktisâdi kuruluşlarını kirâlamak mümkündür.

c) Yönetim devri: Bu metodda da, kirâlamada olduğu gibi, mülkiyet transferi olmamaktadır. İktisâdi kuruluşların, yalnız yönetimleri, yapılan bir sözleşme ile özel sektöre devredilmektedir. Türkiye’de 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kânun ile Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliğine göre, kamu iktisâdî kurtuluşlarına âit müessese, bağlı ortaklık ve işletmelerin mülkiyet hakkı saklı kalmak şartıyla belirli bir bedel karşılığında işletilmeleri, mâmüllerinin pazarlanması ve dağıtımının yapılması mümkündür.

d. İhâle: Bu yöntemle mal ve hizmetlerin arzı özel sektöre devredilmektedir. Sözleşme yapılacak kuruluşlar ihâleyle belirlendiğinden, sözleşmeden sağlanacak tasarrufun en yüksek düzeye çıkması mümkün olabilmektedir. İhâle metodu özellikle mahallî yönetim hizmetlerinin yerine getirilmesinde kullanılmaktadır.

Türkiye’de bu metod 2886 sayılı kânuna dayanarak (Devlet İhâle Kânunu) yaygın bir şekilde uygulanmaktadır. Ayrıca 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyeleriyle ilgili kânunda büyük şehir ve ilçe belediyelerinin bâzı hizmetlerini özel sektöre ihâle yoluyla yaptırabileceklerine dâir hükümler vardır. Bu kânunun yürürlüğe girmesinden sonra, ülkemizde, özellikle büyük şehir belediyeleri, hizmetlerin özelleştirilmesine ağırlık vermeye başlamışlardır.

e. İmtiyaz: Bu metod, elektrik, su, demiryolu gibi tabiî tekellerin sözkonusu olduğu üretim alanlarının, bir sözleşme ile özel sektöre devrini içine almaktadır. Sözkonusu devir işlemi, ihâle ile de yapılabilir.

f. Ortak girişim: Kamu ve özel sektörün birlikte yaptıkları yatırımlarda, yönetimin özel sektörde kalması durumunda verimliliğin arttığı gözlenmiştir. Bu sebeple, ortak girişimlerin başarılı olabilmesi için, devletin etki ve müdâhalelerinin en az olması gereklidir.

g. Serbestleştirme (Deregulation): Bu metod, kamu ekonomisinin sınırlarını daraltmaya yönelik bir iktisat politikasıdır. Böylece devletin ekonomideki bütün sektörler üzerindeki hukûkî düzenleme ve kısıtlamaların kaldırılmasına çalışılmaktadır. Bu metodun ABD’de uygulanmaya başlamasından sonra, ilgili sektörlerde, rekâbetin arttığı, mal ve hizmet mâliyetlerinde önemli düşüşlerin sağlandığı görülmüştür. Türkiye’de 24 Ocak Kararları çerçevesinde, serbestleşme yönünde çeşitli uygulamalar yapılmıştır. Temel mal kavramı kapsamının daraltılması KİT’lerin mal ve hizmet fiyatlarını serbestçe belirleyebilmeleri, kredi ve mevduat fâiz oranlarının serbest bırakılması, çay tekelinin kaldırılması, elektrik üretimi, dağıtımı, ticâretiyle eğitim sektöründe özel sektörün teşvik edilmesi bunlara örnek olarak verilebilir.

Özelleştirmede Görülen Problemler

Özelleştirme, uygulamanın yapıldığı ülkelerde çeşitli zorlukları da berâberinde getirmiştir. Bu sebeple, özelleştirmenin başarısı için, problemleri iyice tanımak gerekmektedir.

Zamanlama: Özelleştirmenin başarısı için zaman önemli bir faktördür. Çünkü özelleştirmenin başarısı, bir dizi işlemlerin yapılmasını gerektirmektedir. Bu sebeple, özelleştirmeyle ilgili olarak, katı bir zamanlamaya bağlı kalmamak, tam tersine uygun bir zamânı kollamak gerekmektedir.

Özelleştirilecek kuruluşların belirlenmesi: Özelleştirilecek kamu kuruluşlarının öncelik sırasının belirlenmesi son derece önemlidir. Özellikle özelleştirmenin başarıya ulaşması için, öncelik meselesinin belirli kriterlere göre ortaya konulması önem taşımaktadır.

Ülkemizde özelleştirmeyle ilgili hazırlık çalışmalarını yürüten Morgan Guarenty Bank, özelleştirilecek KİT’leri, ekonomik yaşayabilirliklerini ve yatırım ihtiyaçlarını gözönüne alarak tespit etmiştir.

Özelleştirilecek kuruluşların değerlendirilmesi ve hisse senetlerinin satış fiyatı: Hisse senetlerinin satışı ile yapılacak özelleştirmelerde birbirini tâkip eden iki önemli mesele vardır. Birincisi özelleştirilecek kuruluşların aktiflerinin değerlendirilmesidir. Bunun için, kamu kuruluşlarının aktiflerinin yeniden değerlendirilmesi zorunludur.

Öte yandan ikincisi hisse senetlerinin satış fiyatlarının tespit edilmesidir. Hisse senetlerinin ihraç fiyatlarının yüksek tespit edilmesi, hisse senetlerinin satılmamasına, düşük tespit edilmesi ise devletin zarar etmesine sebep olacaktır.

Sermâye piyasasının durumu: Sermâye piyasasının gelişmişliği ile özelleştirme arasında sıkı bir ilişki vardır. Sermâye piyasasının yeterince gelişmediği ülkelerde, satışa sunulacak hisse senetlerinin tamâmının satılmama ihtimâli artmaktadır.

Türkiye’de 1987 yılında menkul kıymetler borsasının etkinliği ve iş hacmi artmıştır. Buna rağmen büyük özelleştirmelerde pazarlama açısından çeşitli güçlükler ortaya çıkabilir. Ayrıca satılan hisselerin her an likiditesinin sağlanması bir problem olabilir.

Hisse senetlerinin belirli ellerde toplanması: Özelleştirmenin başarısı için hisse senetlerinin mümkün olduğu kadar çok sayıda kişi ve kuruluşa satılması gerekmektedir. Bunun için kişi başına hisse sayısını sınırlamak yanında belirli gruplara indirimli satış fiyatları uygulanabilir. Hisse senetlerinin belirli ellerde toplanmasını önlemek için, kişi ve kuruluşlar tarafından satın alınabilecek hisse senedi sayısını tespit etmek gereklidir.

İstihdam: Özelleştirme, KİT’lerdeki gizli işsizlerin ortaya çıkmasına sebep olabilir. Bu sebeple özelleştirmeye sendikaların tepkisi olabilir. Ülkemizde sözleşmeli personel uygulaması, bu tepkiye hazırlık olarak yapılmaktadır.

Bâzı Ülkelerde Özelleştirme

Amerika Birleşik Devletleri: Ekonomide özel sektörün ağırlıklı olarak faaliyet gösterdiği ülkelerden birisidir. Bu ülkede, özelleştirme faaliyetleri, hizmet mâliyetlerini düşürmek için, eyâletler ve şehirler düzeyinde yaygın bir uygulamadır. Özellikle şehirlerde özelleştirme faaliyetlerine ağırlık verilmektedir. Mesela, ambulans hizmetleri, çöp toplama, sokak ve cadde onarımı, park düzenlemesi, hapishâne hizmetleri, itfâiye, kayıtların tutulması gibi hizmetler özel sektöre devredilmiştir. Mahallî yönetimleri özelleştirmeye götüren sebep mâliyetlerdeki düşüşlerdir.

İngiltere: Özelleştirme konusunda en başarılı ülkelerden birisidir. Başbakan Thatcher döneminde özelleştirme ideolojik bir temele oturtulmaya çalışılmıştır. Ona göre özelleştirmenin en önemli gâyelerinden birisi, devletin gücünü azaltmaktır. Devletin gücünün azalması kişi özgürlüğünün, refahın ve mutluluğunun artması demektir.

Özelleştirmeye taraftar sağlamak için mahallî yönetimlere âit evler, kirâcılara satılmıştır. Bunun yanında, hisse senedi satışıyla kamu kuruluşları özelleştirilmektedir. En önemli özelleştirme British Telecom’a âittir. Telekominikasyon alanında rekâbetin olmaması, şirketin fiyat artışlarının denetiminin nasıl yapılacağını gündeme getirmiştir. Bu probleme“perakende fiyat indeksi”nin esas alınmasıyla çözüm bulunmuştur. Böylece, özelleştirme sonucunda hizmet fiyatlarının bu indekse göre belirlenmesi kararlaştırılmıştır. Öte yandan British Telecom’a Mercury Şirketi rakip olarak çıkarılmıştır.

İngiltere’de özelleştirme sonucu sözkonusu işletmelerde maliyet azalışları ve verim artışları tespit edilmiştir.

Japonya: Ekonomide payı zâten küçük olan kamu sektörünün, payının daha da küçültülmesine çalışmaktadır. Japon hükûmeti gelecek yıllarda telgraf ve telefon, demiryolu, havayolu ve tütün şirketlerini özelleştirmeyi plânlamıştır.

Almanya: Preussag Prusya Mâden ve İzobe Ocakları A.Ş. ve Volkswagen firmaları ilk özelleştirilen şirketler arasında sayılabilir. Volkswagen hisse senetlerinin satışında, düşük gelirli kişilere satış gâyesiyle, gelir seviyesi ve çocuk sayısına göre %10-%25 oranında sosyal gâyeli indirimler yapılmıştır.

Almanya’da 1980 yılında rekâbet konusunda yapılan bu değişiklikler, bankacılık ve sigortacılık sektöründe yer alan ve rekâbet dışında tutulan kurumlarda, rekâbet sistemi içerisine alınmıştır. Öte yandan radyo ve televizyon yayın hizmetleri sektöründe de serbestleşmeye yönelik çalışmalar yapılmaktadır. Devlete âit 12 radyo televizyon istasyonuna ilâve olarak, özel şirketlere de izin verilmeye başlanmıştır.

Fransa: Fransa’da tartışılan günlük ekonomik konulardan birisi de millîleştirilen şirket ve bankalardan hangilerinin özelleştirileceğidir. Fransız hükûmeti, 33 kamu iktisâdî kuruluşunu özelleştirerek, önemli ölçüde gelir elde etmeyi plânlamaktadır.

Kanada: Hükûmet özelleştirme konusunda önemli mesâfeler almıştır. Yapılan özelleştirmelerde sermâye piyasasına hisse senedi arz edilmemiş, bunun yerine, hisse senetleri mevcut özel sektör kuruluşlarına satılmıştır.

Bâzı sosyalist ülkelerde özelleştirme: Çin, Macaristan, Polonya ve Küba gibi sosyalist ülkelerde de kısmî özelleştirme uygulamalarına başlanmıştır. Bu ülkelerde, yeni ekonomi politikalarıyla birlikte, üretim araçlarının özel mülkiyete geçmesi ve özel girişimler desteklenmektedir.

Diğer ülkelerde özelleştirme: Dünyâda birçok ülkede özelleştirme çalışmaları yapılmaktadır. Bu ülkelerden bâzıları Hollanda, İspanya, Brezilya, Şili, Singapur, Malezya, Filipinler, Meksika, Tayland, Norveç, İsveç, Avustralya, İran, Pakistan, Bangladeş, Sri Lanka’dır.

Türkiye’de özelleştirme: Özelleştirme, Türkiye açısından yeni bir kavram değildir. Cumhûriyetin ilk yıllarında, kalkınmanın doğrudan devlet yatırımlarıyla değil, devletin himâye ve teşvik edeceği özel teşebbüslerle mümkün olacağı düşünülmüştür. Teşvik-i Sanâyi Kânunu’nun çıkarılması, Aşar’ın lağvı ve Zirâat Bankasının yeni krediler açmak sûretiyle daha faal hâle getirilmesi, kalkınma ve sanâyileşmeyi özel sektör aracılığıyla başarma Türkiye’deki özelleştirme politikasının örnekleridir.

Ancak özel sektöre öncelik veren bu politikalarla hedeflenen sanâyileşme seviyesine ulaşmak için çok beklenileceği anlaşılmıştır. Bunun sonucu 1930 Dünyâ Bunalımının da etkisiyle devletçi uygulamalara ağırlık verilmiştir.

Türkiye’de devletçilik katı ve devamlı bir sistem olarak benimsenmemiş, terbiye edici olarak düşünülüp, uygulanmıştır.

1950’li yıllarda KİT’lerin özelleştirilmesi yönünde önemli ve etkili girişimler görülmüştür. Ancak çalışmalardan sonuç elde edilememiştir. 1960’lı yıllarda KİT’lerin verimli kârlı ve kaynak meydana getiren kurumlar hâline getirilmesi için çalışmalar yapılmıştır. 24 Ocak 1980 Kararlarıyla birlikte KİT’lerin özerk bir tarzda ve ekonomik kurallara uygun olarak yönetilmeleri hedeflenmiştir. Bu amaçla 2999 sayılı kânun ile 440 sayılı kânun yürürlükten kaldırılmıştır. Öte yandan 2983 sayılı kânunla KİT ve İDT için hisse senedi çıkarılması işletme haklarının devri, gelir ortaklığı senedi ihraç etmeleri sağlanmıştır. Daha sonra 3291 sayılı kânunda “KİT’lerin özelleştirilmesiyle ilgili hükümler”e yer verilmiştir. Böylece özelleştirme kavramına geniş anlamda yaklaşılmaya başlanmıştır.

Bugün ülkemizde özelleştirme çalışmaları uygulama aşamasındadır.

Türkiye’de özelleştirme programı, tâkib edilen ekonomik politikanın ana hedefleri olan, ekonominin dışa açılması, rekâbete dayalı bir piyasa ekonomisinin oluşturulması, devletin ekonomiye müdâhalesinin asgarî seviyeye indirilmesi ve ekonominin genel olarak rasyonelleştirilmesi hedefleri kapsamında ele alınmaktadır.

Uygulamaya konulan özelleştirme programıyla ulaşılmak istenen temel hedefler, bir yandan mülkiyeti tabana yayarken, öte yandan sermâye piyasalarının gelişmesine katkıda bulunmak sûretiyle, piyasa mekanizmasının serbestçe işlemesini sağlayarak ekonominin etkinliğinin arttırılması ve Kamu İktisâdî Teşebbüslerinin (KİT) devlet üzerindeki yükünü azaltarak, devletin aslî görevleri arasında yer alan altyapı yatırımlarının daha süratle gerçekleştirilmesi ve tasarrufların teşvik edilmesidir.

Özelleştirme programı, 29 Şubat 1984 târih ve 2983 sayılı kânun ile 28 Mayıs 1986 târih ve 3291 sayılı kânun çerçevesinde yürütülmektedir. Özelleştirme metodları, şirketin içinde bulunduğu durum gözönüne alınarak seçilmektedir. 1988 ve 1989 yıllarında hız kazanan program, yapılan halka arz uygulamaları ile sürdürülmektedir.

Özelleştirme programı beşinci ve altıncı Beş Yıllık Kalkınma Plânında yer almıştır.

Türkiye’de özelleştirme uygulaması olarak, USAŞ, ÇİTOSAN, PETKİM TELETAŞ örnekleri verilebilir. Bunların herbirinin sektörel ve spesifik problemleri farklı olduğu için tâkip edilen özelleştirme metodları da farklı olmuştur. Ancak bu özelleştirmeler yargı organları tarafından iptal edilmiştir. (1993)

Kapsamlı ve etkili bir özelleştirme programının başarılı olabilmesi, bu programı uygulayabilecek nitelikte bir teşkilâtın geliştirilmesine bağlıdır. Söz konusu teşkilât siyâsî güç merkezlerine bağlı, gerekli yetkilerle donatılmış, politik müdâhalelerden temizlenmiş, ilgili kesimlerin katılımını sağlamış bir yapıya sâhip olmalıdır.

Özetle, Türkiye’de özelleştirme çalışmalarının hızlandırılması, amaçları doğrultusunda faal bir özelleştirme programının geliştirilmesine ve programdan tâviz vermeyecek siyâsî irâdenin varlığına bağlıdır.